Grondbeleid

Het grondbeleid heeft invloed op en samenhang met, de realisatie van programma's, zoals op het gebied van ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, verkeer en vervoer, cultuur, sport en recreatie en economische zaken. Daarnaast heeft het grondbeleid een grote financiële impact. Het gaat in het grondbeleid om grote belangen en grote hoeveelheden geld. De resultaten op grondexploitaties en de financiële risico's zijn van groot belang voor de algemene financiële positie van de gemeente.

De Commissie Besluit begroting en verantwoording (hierna BBV) heeft in 2019 een nieuwe notitie grondbeleid gepubliceerd. Deze notitie is een samenvoeging en actualisering van de vier eerder notities over grondexploitatie, faciliterend grondbeleid, nadere uitleg tussentijds winst nemen en verwerken onderhandenwerk grondexploitatie. De notitie is met ingang van 2019 van toepassing.

Door invoering van de vennootschapsbelasting voor overheden op 1 januari 2016 (zie verder hieronder) is het wenselijk om de rekenrente ten aanzien van de grondexploitaties gelijk te stellen aan de geldende fiscale rente. Volgens de laatste berekening is de rekenrente verlaagd van 1.4% naar 1.2 %. Met deze rente wordt nu gerekend in de grondexploitaties. Ten slotte is het volgens de geldende regels uit het BBV verplicht om jaarlijks winst te nemen volgens de POC-methode (percentage off completion methode). In de jaarrekening 2017 is hier voor het eerst invulling aan gegeven.

De gemeenteraad heeft in zijn vergadering van 7 mei 2020 de ‘Nota Grondbeleid 2020-2024 vastgesteld. De gemeente Urk kiest voor situationeel grondbeleid met een actieve basis.

Door een actieve grondpolitiek kan de gemeente Urk sterke invloed uitvoeren op de betaalbaarheid, beschikbaarheid en kwaliteit van nieuwe woningen op Urk. Een belangrijk doel voor de gemeente in haar grondbeleid is het hebben van maximale sturing en regie op ontwikkelingen die voor de gemeente van belang zijn, zoals het hebben van voldoende woningen en bedrijfsgronden. Een actieve grondpolitiek, zeker voor de uitleggebieden, ligt dan voor de hand. Dat betekent echter niet dat deze keuze in beton is gegoten. Faciliterende grondpolitiek wordt bij voorbaat niet uitgesloten, zeker niet bij “binnenstedelijke” (her)ontwikkelingen.

Het taakveld grondexploitatie
In het kader van de BBV is er sprake van een programmabegroting en een productenraming. Voor het taakveld Grondexploitatie zijn het programma’s ‘Urk woont’ en ‘Urk leeft’ en het product 30107 ‘Bouwgrondexploitatie’ van belang. Hierin worden de specifieke werkzaamheden van de grondexploitatie geadministreerd en wordt over deze zaken het financieel beheer gevoerd.

Het taakveld grondexploitatie verzorgt de financiële kant van de ruimtelijke ordening. Dit is in essentie gericht op de tijdige productie en levering van bouwrijpe grond met als doel de bestuurlijk en maatschappelijk gewenste ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken, c.q. te faciliteren. Hierbij wordt gestreefd naar het meest gunstige exploitatieresultaat en borging van de noodzakelijke gemeenschappelijke publieke kwaliteit. Het taakveld grondexploitatie heeft verder als taak de beschikking te hebben over het benodigde grondbeleidsinstrumentarium met als belangrijke randvoorwaarde dat er verantwoord wordt omgegaan met de risico’s die samenhangen met de exploitatie van gronden. Sinds de invoering van de wet op de ruimtelijke ordening (Wro) wordt steeds meer de aandacht gericht op het kostenverhaal indien ruimtelijke initiatieven door partijen, niet zijnde de gemeente, worden ontwikkeld en uitgevoerd.

Relatie met de jaarrekening, tussenrapportage en begroting
De activiteit bouwgrondexploitatie kent vijf belangrijke budgetcyclus momenten, te weten de perspectiefnota (1x in de vier jaar), begroting, twee tussenrapportages en de jaarrekening. Bij de begroting wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de verschillende exploitaties. Terugkijkend naar de rekening, ingaand op ontwikkelingen in het dienstjaar en vooruit kijkend via het komende dienstjaar (begrotingsjaar) naar de uiteindelijke geprognosticeerde resultaten.

(Strategische) verwervingen
De gemeente Urk richt zich vooral op de uitvoering van actief grondbeleid. Binnen de uitvoering van actief grondbeleid past het doen van strategische aankopen.

Onder strategische aankopen wordt het volgende verstaan:
‘Strategische aankopen vinden plaats in gebieden waarvoor nog geen enkel planologisch kader of alleen een structuurvisie voor handen is, maar waar de gemeente grondpositie wil en kan verwerven met het oog op de te verwachten mogelijkheden / kansen tot ontwikkeling van deze gebieden, dan wel gronden kan verwerven voor compensatiedoeleinden (ruilobjecten)’.

Een strategische grondaankoop vloeit voort uit een actieve opstelling van de gemeente op de vastgoedmarkt. Hierbij worden de volgende afwegingen gemaakt:

• de termijn waarop de gronden benodigd zijn, hierbij dient het doel c.q. de bestemming welke de gemeente voor ogen heeft duidelijk te worden aangegeven;
• de inschatting van het risico dat de gewenste ontwikkeling wordt vertraagd dan wel niet doorgaat;
• de prijs (is die marktconform en hoe is die op termijn).

Bouwgrond in Exploitatie betreft exploitaties of activiteiten, die binnen de grondexploitatie actief in uitvoering zijn genomen. Aan dit uitvoeringsstadium ligt in principe een expliciet raadbesluit ten grondslag, waarin ten minste de volgende zaken zijn besloten:

• Programma en planning;
• Financiële consequenties op basis van een exploitatieberekening;
• Dekking;
• Voorziening (in geval van negatief resultaat);
• Eventuele inbreng van onroerende zaken uit de (strategische) voorraad.

De te verwachten resultaten van de lopende actieve grondexploitaties zijn als volgt:

Op grond van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) dienen de actieve grondexploitaties jaarlijks te worden herzien. Op 10 december 2020 heeft de gemeenteraad de actieve grondexploitaties Westgat en Zwolse Hoek 5 geactualiseerd, de actieve grondexploitatie Staartweg vastgesteld en de Grondexploitaties Oranjewijk fase 1 en 2 samengevoegd in Oranjewijk afronding. Op 18 februari is de grondexploitatie Zeeheldenwijk geactualiseerd en op 8 april 2021 is de de grondexploitatie  Port of Urk geactualiseerd. De herzieningen zijn gebaseerd op de actuele regels uit het BBV. Dit betekent onder meer dat de fondsafdrachten niet meer als kostenregel zijn opgenomen, maar afzonderlijk zichtbaar zijn gemaakt. Dit zodat deze als resultaatbestemming kunnen worden genomen bij winstname of afsluiting van het plan. Voor de volledigheid zijn de bedragen voor fondsafdracht in bovenstaande tabel wel zichtbaar gemaakt.

Overzicht ontwikkeling boekwaarden actieve grondexploitaties

NB: De actieve grondexploitatie worden jaarlijks herzien en verantwoord via de jaarrekening.

Gronduitgifte
In de Nota Grondbeleid is gekozen voor een ‘situationeel, actief gericht’ grondbeleid. Dit past bij de ambitie van de gemeente Urk. Per situatie wordt een afwegingskader gemaakt om te kijken wat de gewenste vorm van het grondbeleid is. Gronduitgifte vindt in principe plaats middels de verkoop van gronden, erfpacht of ruiling. In uitzonderingsgevallen zijn andere vormen van gronduitgifte ook mogelijk. Voor de uitleggebieden wordt de uitgifte in eigendom als meest voorkomende uitgiftevorm gekozen. Voor de gronduitgifte van woningen en bedrijfsgronden wordt gewerkt met standaard koopovereenkomsten. Bij (particuliere) initiatieven wordt een anterieure overeenkomst gesloten waarin het kostenverhaal en de eventuele noodzakelijke geachte locatie-eisen zijn verzekerd.  

In 2022 zal de uitgifte van bedrijfsgrond zich verder concentreren in ‘Zwolse Hoek, fase 5’. In deze fase zijn nog twee kavels te koop, waarvan één kavel inmiddels in optie is genomen. De uitgifte van grond voor woningbouw zal in 2022 hoofdzakelijk plaatsvinden in Oranjewijk (fase 2 en 3). Naast uitleg in de ‘wei’ vinden er woningbouwontwikkelingen in de ‘wijk’ plaats. Een goed voorbeeld daarvan is de inbreiding op de voormalige schoollocatie ‘Wilhelminaschool’. Voor de Wilhelminaschoollocatie zijn de gronden in eigendom overgedragen aan Talma. De Talma zorgt ook voor het bouw- en woonrijpmaken van de gronden. Het zorgcomplex is volop in aanbouw en zal naar verwachting eind 2022 worden opgeleverd.

Grondprijzen
De gemeente Urk kiest er voor om bij de vaststelling van de grondwaarde uit te gaan van de marktwaarde van de grond. Op Urk worden de minimale uitgifteprijzen voor bouwgrond door de gemeenteraad vastgesteld. Aanpassing van de grondprijs ten gevolge van prijsstijgingen vindt jaarlijks plaats door het college van burgemeester en wethouders. De te hanteren grondprijzen worden jaarlijks vastgelegd in de zogenaamde grondprijzennota. Op deze wijze informeert het college een ieder over de grondprijzen binnen de gemeente Urk. Het vormt tevens een kader voor de verschillende actoren die binnen de gemeentelijke organisatie betrokken zijn bij het verkoopproces van bouwgrond. De vastgestelde grondprijzen vormen de input voor de te actualiseren grondexploitaties. De grondprijzen 2022 worden vastgesteld in het voorjaar 2022.

Overzicht geprognosticeerde aantal te verkopen m2 grond

Planning woningbouw (op te leveren woningen) Urk 2017-2025

Overzicht ontwikkeling geprognosticeerde boekwaarden overige voorraad

Kostenverhaal
In de praktijk kan het voorkomen dat particulieren of marktpartijen grond in bezit hebben, waarop zij de bestemming zelf willen realiseren. Wanneer zich die situatie voordoet, moet de betreffende partij een bijdrage leveren aan de gemeente voor de kosten van bijvoorbeeld de aanleg van de openbare voorzieningen en de voorbereiding van planologische maatregelen (bijvoorbeeld bestemmingsplan): het zogenaamde kostenverhaal.

Als de gemeente eigenaar is van de grond, kan de gemeente de door haar gemaakte kosten in de verkoopprijs van (bouwrijpe) kavels verdisconteren. Daarnaast kan de gemeente een (privaatrechtelijke) overeenkomst met een betreffende eigenaar sluiten omtrent de te verhalen kosten en realisatie van de toegedachte bestemming op zijn/haar eigendom (een zogenaamde anterieure overeenkomst).

Als bijvoorbeeld een eigenaar van grond gelegen binnen het plangebied de toekomstige bestemming op zijn/haar eigendom zelf wenst te realiseren en hiervoor geen privaatrechtelijke overeenkomst met de gemeente wenst te sluiten, dan dient de gemeente haar kosten op een andere wijze te verhalen. Dit laatste wordt ‘kostenverhaal via het exploitatieplan/kostenverhaal in het kader van de Wet ruimtelijke ordening’ genoemd. De afdeling 6.4 Grondexploitatie van de Wet ruimtelijk ordening (Wro), de zogenaamde Grondexploitatiewet, schept een publiekrechtelijk kader om deze kosten te verhalen bij een zogenaamde zelfrealisatie.

Belangrijk is dat private overeenkomsten mogelijk blijven, maar er is nu een publiekrechtelijke zekerheid (vangnet) als er via de privaatrechtelijke weg geen overeenstemming komt. Onderhandelingen met ontwikkelaars worden dan ook gebaseerd op de uitgangspunten van de grondexploitatiewet.

Grondexploitaties
De ruimtelijke plannen moeten financieel uitvoerbaar zijn. De plannen worden daartoe financieel vertaald in haalbaarheidsberekeningen en grondexploitaties, die in principe financieel sluitend zijn. Een grondexploitatie is een middel bij de besluitvorming. Met een grondexploitatie kan:

• de haalbaarheid van een project worden aangetoond;
• aangegeven worden hoe de financiële dekking dient te worden verzorgd;
• een keuze tussen alternatieven worden onderbouwd;
• afweging gemaakt worden hoe een plangebied ingevuld zal worden, zoals de verhouding tussen de diverse opbrengstcategorieën.

Structuurvisie
Belangrijk onderdeel van de grondexploitatiewet is de mogelijkheid kosten van grote bovenwijkse voorzieningen door te berekenen aan de ruimtelijke ontwikkelingen. In de structuurvisie dienen de ontwikkelingslocaties en deze projecten te worden aangeduid en voorzien te worden van een investeringsprogramma voor de bovenwijkse/bovenplanse werken (zogenaamde uitvoeringsprogram-ma).

Zoals bekend is de geactualiseerde structuurvisie 2035+ vastgesteld door de raad in de vergadering van 4 juli 2019. Belangrijk onderdeel hiervan is het kostenverhaal van de bovenwijkse/bovenplanse werken.

Huidige afdracht bovenwijkse voorzieningen
Belangrijk onderdeel van de grondexploitatiewet is de mogelijkheid kosten van grote bovenwijkse voorzieningen door te berekenen aan de ruimtelijke ontwikkelingen. In de structuurvisie dienen de ontwikkelingslocaties en deze projecten te worden aangeduid en voorzien te worden van een investeringsprogramma voor de bovenwijkse/bovenplanse werken (zogenaamde uitvoeringsprogramma).

Op basis van vigerende wetgeving vindt nog een afdracht plaats per verkochte m2 voor de derde verkeersbrug. Deze opslagen (verantwoord binnen het fonds dorpsuitleg en reserve infrastructuur) voldoen aan de gewijzigde wet- en regelgeving. Op grond van het BBV mogen de afdrachten eerst bij afsluiting van de betreffende grondexploitatie plaatsvinden (resultaatbestemming).

Ad 1. Rente Westgat (3 jaar)
Voor dekking en rente (eerste 3 jaar) is een bedrag opgenomen van €40.000.

Ad 2. Voeding Reserve strategische aankopen  
In de perspectiefnota 2011 is besloten jaarlijks een bedrag van € 172.500 toe te voegen aan de reserve strategische aankopen

Ad 3.  Afdracht VPB
Voor de toekomstige afdracht van vennootschapsbelasting wordt op dit moment rekening gehouden met een bedrag van €100.000 per jaar.

Ad 4. Geprognotiseerde winstname  
Op basis van actuele voorschriften BBV dient (voor zover van toepassing) jaarlijks winst te worden genomen. De verwachte winst 2021 bedraagt € 614.608.

Veel bouwplannen sneuvelden de afgelopen periode als gevolg van de uitspraak Raad van State met betrekking tot de Programmatische Aanpak Stikstof. De afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van state heeft zo bijvoorbeeld eind 2019 het inpassingsplan ‘Maritieme service Noordelijke Flevoland’ Van de provincie Flevoland vernietigd.

Gesteld kan worden dat het stikstofvraagstuk ook gevolgen heeft voor de gebiedsontwikkelingen binnen de gemeente Urk. Heeft dit vraagstuk ook gevolgen voor de grondexploitaties van de gemeente Urk? Binnen het grondbedrijf wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende ontwikkelvromen. In hoeverre de PAS-uitspraak daadwerkelijk impact heeft op een grondexploitatie, verschilt per situatie en project.

Bij de financiële vertaling van de stikstofproblematiek moet goed worden nagedacht over er sprake is van een feit of juist een risico. Voorlopig zien we het stikstofprobleem als een risico, waarbij we extra gevolgen in beeld gaan brengen. Het mogelijk risico wordt gekwantificeerd en meegenomen in de risicoparagraaf van het project. Dit zal leiden tot het verhogen van het risicoprofiel per project, maar niet direct de financiële waardering van gronden.

De grondverkopen en het grondbeleid worden tot nu toe maar heel beperkt beïnvloed door de Coronacrisis. De landelijke woningprijzen voor bestaande woning zijn dit kwartaal met 4% gestegen. Ook is er nog steeds sprake dat de vraag naar woningen toeneemt, terwijl de vraag afneemt. De bouwkosten worden wel sterk beïnvloed door de Coronacrisis. In het afgelopen kwartaal is de aanbestedingsindex gedaald met 0,6%. Dit betekend dat de bouwopdrachten voor een lagere prijs op de markt worden gezet. De werkelijke effecten van de Coronacrisis op het grondbeleid zullen op de langere termijn moeten blijken. In de komende tijd zal per project een inschatting gemaakt moeten worden van de mogelijke effecten. De mogelijke effecten zullen dan verder worden gekwantificeerd en worden meegenomen in de risicoparagraaf van de projecten.

Algemeen
Bij het stelsel van baten en lasten zoals geformuleerd in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) zijn het toerekeningsbeginsel, het voorzichtigheidsbeginsel en het realisatiebeginsel essentiële uitgangspunten. Baten en lasten – en het daaruit vloeiende resultaat – moeten worden toegerekend aan de periode waarin deze zijn gerealiseerd. Bij meerjarige projecten betekent dit dat (de verwachte) winst niet pas aan het eind van het project als gerealiseerd moet worden beschouwd, maar gedurende de looptijd van het project tot stand komt en ook als zodanig moet worden verantwoord. Het verantwoorden van tussentijdse winst is daarmee geen keuze maar een verplichting die voortvloeit uit het realisatiebeginsel. Bij het bepalen van de tussentijdse winst is het wel noodzakelijk de nodige voorzichtigheid te betrachten.

Percentage of completion (Poc)
Voor het bepalen van de tussentijdse winst is aansluiting gezocht bij een algemeen aanvaardbare methodiek (bedrijfsleven, fiscaal), waarbij rekening is gehouden met de bijzondere kenmerken van gemeentelijke grondexploitaties. De doelstelling van het gemeentelijk grondbeleid is immers niet primair gericht op het behalen van financieel rendement, maar op het bereiken van het gewenste voorzieningenniveau voor inwoners en bedrijven. De Poc-methode houdt rekening met de fase waarin de grondexploitatie, zowel wat betreft de opbrengsten als de kosten, verkeert. Daarnaast is deze methode eenvoudig toepasbaar en kan eenduidig worden gehanteerd voor alle positieve grondexploitaties die door gemeenten worden uitgevoerd.

De winstnemingen en fondsafdrachten zijn conform verordening 212 naar de desbetreffende reserves geboekt.